光伏扩产遭用地收紧，很多项目停滞，企业将被拖垮

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环球零碳

碳中和领域的《新青年》  

摘要：

几年前合法合规的光伏项目却在近期被动成为“违规”项目，光伏用地政策收紧，光伏电站将面临的土地问题可能会把企业一步步拖垮。

撰文 | Shushu

编辑 | 小棠

→这是《环球零碳》的第787篇原创

在可再生能源装机量一路高歌猛进的时候，伴随而来的是对土地资源的不断需求，用地问题也逐渐成为行业公认的“三座大山”之一。

以光伏为例，其项目发展和用地紧缺之间的矛盾愈发凸显。

9月15日，自然资源部集中公开约谈2023年督察发现的9个违法违规问题突出地市。其中多个问题涉及到光伏，如河北省石家庄市光伏用地违法违规占用耕地4520.84亩。

还有，在一个多月前，《光伏們》报道，央企针对江苏泗洪光伏项目拆除再次发起招标，光伏违规用地也再被推到了风口浪尖。

来源：光伏們

该项目于2017年获批开建，2018年陆续并网。2022年，该项目由于占用行洪通道以及未依法依规办理水行政许可手续而受到核查，按照审查意见，将要求不符的光伏等设施有计划地调整退出。

根据信息显示，该项目违规的追溯政策是2021年《水利部关于印发河湖管理范围内建设项目各流域管理机构审查权限的通知》和2020年完成的泗洪县《天岗湖保护规划》。但是，这两个文件均在该项目并网后近2年后才落实开展。

如若再往前追溯，该项目的申报材料完善，且具备泗洪县水利局的批复意见。此前合法合规的项目却被动成为了“违规”项目？

其实，不仅是江苏泗洪光伏项目，今年还有多个央国企光伏项目发起了电站拆除的招标公告，拆除原因为违规占地。据了解，个别项目拆除规模高达60MW，部分项目还未建成便因违规用地被勒令拆除。

上述情况，只是“狂飙”的光伏项目面临土地约束的“冰山一角”。

为何近期光伏违规项目频出？这究竟是什么原因导致？会不会有一大批项目开展将受阻？光伏企业应该如何应对？

01

光伏用地为何愈发收紧？

最大的原因跟我国的耕地有关。目前，我国以不到全球10％的耕地，承载着全球五分之一的人口。2006年，国家统计局与原农业部基于当时人口、粮食亩产与复种指数等因素，计算出若确保2030年我国粮食自给率稳定在95％以上，则至少需要18亿亩耕地。

但是，“国土三调”结果显示，2019年底，我国耕地面积19.18亿亩，人均耕地面积只有1.36亩，不足世界平均水平的40%。从“国土二调”至“国土三调”的10年间，我国建设用地总量增加了26.5%，再加上违法违规占用耕地问题时有发生，耕地减少1.13亿亩。

这对于《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》中明确的保护18.65亿亩全国耕地，保持到2035年不变的目标岌岌可危。

如果要完成这个目标，需每个省份都要保护耕地，节约集约用地，并且需按“三区三线”划定。

所谓“三区三线”，是指农业空间、生态空间、城镇空间三个区域，其分别对应划定的耕地和永久基本农田保护红线、城镇开发边界、生态保护红线三条控制线。

其中，在《土地管理法实施条例》和近年来的国家文件中，耕地保护红线居三条控制线之首，是优先的控制线。

而部分省份一方面本身耕地缺口较大，另一方面由于2013年的《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》和2014年光伏扶贫等政策引发各地光伏电站地块数量爆发式增长，导致毁林、破坏耕地等用地乱象频出。

因此，国家开始收紧光伏用地政策。2017年，国家发布《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》，并提到对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，其光伏方阵在占用除永久基本农田以外的农用地时无需办理转建手续，在保障农用地可持续利用的前提下可不改变原用地性质。

文件中所提到的“不改变原用地性质”，意味着企业占用耕地做“农光互补”项目可以，前提是耕地不能撂荒。

直到2022年6月，自然资源部下发《关于支持光伏发电产业发展规范用地用林用草管理有关工作的通知》（征求意见稿），提出对于利用农用地建设复合光伏项目的，不得占用耕地和林地。

据业内人士称，这时候部分农光互补项目实际已被叫停。

2023年4月，国家又出台《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》，更加明确提出，光伏发电项目选址应当避让耕地，新建、扩建光伏发电项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。所有光伏方阵用地一律不得占用耕地。

在这大环境下，无论是存量项目还是新增项目，光伏用地的合规性已经引起整个行业的担忧。

02

光伏项目因土地问题暂停，企业被拖垮

不论是耕地还是林草地，新的光伏用地政策都比“十三五”时期要更严格了。可见，土地问题是每一家光伏企业都必须要闯的“关口”。

据《光伏們》报道，受18亿亩耕地红线以及占补平衡缺口较大等影响，某西北省份部分区域近期暂停了地面光伏电站的实施，其中包括风光大基地项目。从该省大基地推进情况文件显示，超过80%的项目存在推进滞后的风险。

另外，据《华夏能源网》报道，河北的部分农光、林光互补项目也已经完全暂停。

其实，由于土地性质问题而暂停光伏项目在业内人士看来很常见，并表示光伏电站遇到的土地问题也可能会将公司一步步拖垮。

中利腾晖光伏技术有限公司陈杰表示，“由于用地问题，我们很多项目迟迟拿不到备案、上不了网，握在手上成了摆设，想卖也卖不出去。比如在东北某地，电站建设之初，项目所在位置还是一片荒地，为明确土地性质问题，公司通过多种渠道多次向主管部门提交用地申请，但均未得到答复。结果电站建好后，又说那是一般农业用地，最终只能拆除。”

除了“荒地变农田”的问题外，光伏项目还会因管理部门意见不统一而停滞。

要知道，光伏用地项目审批涉及能源、国土、林草、环保等多个部门，但各主管部门的业务出发点不同，规划、标准存在不协调、不一致的地方。

比如，同一个项目，能源主管部门同意批复，到了国土资源部门就通不过。又或者，项目在实施过程中，某个部门一旦调整规划，很可能导致项目陷入停滞状态，或重复提交审批材料。

因此，不少专家呼吁我国可再生能源规划、土地生态功能保护、国土空间规划等需衔接一致。

但是，就目前而言，这一桩桩一件件因用地审批或性质等导致停滞、拆除的光伏项目，对于企业而言，应意识到光伏行业已不再是此前的粗放发展态势。

在当前的用地政策下，合理利用土地、实现土地的集约利用、提高土地价值一定会是新能源未来发展的方向之一，企业应谨慎对待光伏用地的合规性问题，避免后续风险。

这将又是一堂考验跨界与实践的专业课。

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参考资料：

[1]https://www.kwm.com/cn/zh/insights/latest-thinking/new-regulations-on-land-use-for-photovoltaic-projects.html

[2]https://www.mnr.gov.cn/dt/pl/202206/t20220625_2739943.html

[3]https://hxny.com/nd-92634-0-8.html

[4]http://www.jlnyxx.com/taiyang/118234.html

[5]https://www.sohu.com/a/710057059_703050

[6]http://paper.people.com.cn/zgnyb/html/2021-03/29/content_2040892.htm

[7]https://mp.weixin.qq.com/s/GPvQlCxo1FFfw23ATA1ssA

[8]https://mp.weixin.qq.com/s/g_1-IotqLIRC09x0YgdVeQ

[9]https://mp.weixin.qq.com/s/YE5qY3zn-pbip80yedej5g

[10]https://mp.weixin.qq.com/s/aT-89R8DwXfnul-MkLJ0Cg

[11]https://mp.weixin.qq.com/s/o9yX78jVs19d6mVxl73ctA

[12]https://mp.weixin.qq.com/s/fMIzSuekFcDnLszLbQrmkQ

首图来源：Aurora Solar

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